Territorialité provinciale et l’article 23

Dans le dernier blogue, j’ai essayé de réconcilier le bilinguisme d’état et le multiculturalisme au Canada pour expliquer pourquoi le gouvernement de la Colombie-Britannique devrait investir dans l’éducation en français langue de la minorité alors que d’autres groupes ethniques sont plus importants dans cette province. J’ai suggéré que le bilinguisme d’état et le multiculturalisme se trouvent dans deux catégories différentes et qu’on ne pouvait plus utiliser la composition démographique du Canada pour restreindre le droit des francophones enchâssé dans la constitution de 1982 à la suite d’un compromis politique. La question du journaliste était toutefois spécifique au contexte de la Colombie-Britannique. La composition démographique pourrait-elle avoir une plus grande importance au provincial qu’au national?

Dans un blogue antérieur, j’ai mentionné que le Canada avait rejeté la territorialité dans l’application de l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés où cette notion est remplacée par l’expression « là où le nombre le justifie ». Ce rejet est toutefois très étonnant puisque la territorialité provinciale est un élément historique fondamental de l’explication traditionnelle des « deux peuples fondateurs » : le Haut et le Bas Canada dans l’Acte d’Union en 1840, la Province de Québec et les Provinces de l’Ontario, du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Écosse dans l’Acte de l’Amérique du Nord Britannique en 1867 et aujourd’hui, dans le vocabulaire politique ayant cours au Québec, le Québec et le ROC (Rest of Canada). L’importance de la territorialité provinciale a aussi été réaffirmée par la Cour suprême du Canada pour restreindre les droits linguistiques dans Conseil scolaire de la Colombie-Britannique c. Colombie-Britannique, 2013 CSC 42, au paragraphe 56 ( http://www.lexisnexis.ca/documents/2013CSC042.pdf ), et plus récemment encore par la Cour d’appel de l’Alberta dans R. v. Caron, 2014, ABCA 71. (http://www.albertacourts.ab.ca/jdb_new/public/ca/2003-NewTemplate/ca/Criminal/2014/2014abca0071en.pdf )

L’Acte de l’Amérique du Nord Britannique (aujourd’hui loi constitutionnelle de 1867 http://www.canlii.org/fr/ca/legis/lois/30—31-victoria-c-3/derniere/30—31-victoria-c-3.html) reconnaissait le droit exclusif des provinces à légiférer en matière d’éducation (art. 93) et que le français et l’anglais sont les langues officielles des chambres du parlement du Canada et des chambres de la législature du Québec (art. 133). Dans son rapport final, la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme (CRBB) recommandait entre autres de modifier l’article 93 pour exiger que « […] chaque province établisse des écoles primaires et secondaires utilisant le français comme unique langue d’enseignement, dans les districts bilingues et les autres régions appropriées […] », et de modifier l’article 133 comme suit :

1. L’anglais et le français sont les deux langues officielles du Canada.

2. Dans les Chambres du Parlement du Canada et dans celles de toutes les provinces, chacun pourra, dans les débats, faire usage de la langue anglaise ou de la langue française; mais les registres et les procès-verbaux des Chambres fédérales et des Chambres du Nouveau-Brunswick, de 1’Ontario et du Québec, seront tenus dans ces deux langues; l’une ou 1’autre langue pourra être utilisée dans les plaidoiries et les procédures devant tout tribunal créé en vertu du présent Acte, et devant toute cour supérieure du Nouveau-Brunswick, de 1’Ontario et du Québec, ainsi que dans les documents qui en émaneront. Les lois du Parlement du Canada et les lois des provinces du Nouveau-Brunswick, de 1’Ontario et du Québec seront promulguées et publiées en anglais et en français.

3. Les dispositions du paragraphe 2 s’appliqueront à toute autre province où le nombre des personnes ayant l’anglais ou le français pour langue maternelle atteindra ou dépassera dix pour cent de la population ou à toute province qui déclarera que 1’anglais et le français sont ses langues officielles.

4. Dans toute province, dès que la population anglophone on francophone d’une région administrative appropriée aura atteint une proportion importante, cette région sera constituée en district bilingue, et on adoptera des lois fédérales et provinciales stipulant que les services administratifs et judiciaires dans ce district seront assurés dans les deux langues officielles.

5. Aucune disposition du présent article ne sera interprétée comme réduisant ou restreignant 1’emploi d’une autre langue, établie an Canada par une loi actuelle ou future ou par la coutume. (§ 418) 

Les recommandations de la CRBB vont directement dans le sens de la territorialité provinciale. Si on devait les appliquer aujourd’hui, aucune province autre que le Québec, l’Ontario et le Nouveau-Brunswick n’aurait à se conformer à l’article 1. La CRBB recommandait une négociation entre Ottawa et chacune des provinces pour définir ce qu’une « proportion importante » serait pour chacune d’elles. Elle recommandait aussi la création d’un conseil de révision fédéral-provincial pour administrer ces districts qui appliquerait une règle selon laquelle une région où la minorité atteindrait dix pour cent serait déclarée bilingue alors qu’elle raierait « du nombre des districts bilingues, ceux où l’importance numérique de la minorité officielle aurait notablement décru. » Les mécanismes suggérés par la CRBB pour gérer l’offre de services éducatifs en langue de la minorité seraient non seulement assujettis au bon vouloir des provinces, mais ils pourraient aussi être différents d’une province à l’autre. L’offre de services éducatifs dans la langue de la minorité serait donc totalement encadrée par la territorialité provinciale et la composition démographique qui en découle.

Dans le communiqué du 23 février 1978, suivant une séance extraordinaire de la Conférence des premiers ministres provinciaux à Ottawa (http://originaldocuments.ca/documents/PremConfComm1978Feb23), les premiers ministres provinciaux suggèrent eux aussi que l’offre de services éducatifs dans la langue de la minorité soit assujettie au pouvoir provincial pour tenir compte, entre autres, de la composition démographique d’une province :

(i) Each child of the French-speaking or English-speaking minority is entitled to an education in his or her language in the primary or secondary schools in each province wherever numbers warrant.

(ii) It is understood, due to exclusive jurisdiction of provincial governments in the field of education, and due also to wide cultural and demographic differences, that the implementation of the foregoing principle would be as defined by each province.

On trouve des provisions semblables à l’article 21 du projet de loi C-60 (http://originaldocuments.ca/api/pdf/BillC601stRead1978June20.pdf) présenté en première lecture le 20 juin 1978. En janvier 1979, la Commission sur l’unité canadienne (Pépin-Robarts) ira même plus loin et suggérera qu’« il revient à la législature de chaque province, agissant dans sa sphère législative, de déterminer quelle(s) sera(ont) la (ou les) langue(s) officielle(s) de ladite province.» (http://epe.lac-bac.gc.ca/100/200/301/pco-bcp/commissions-ef/pepin1979-fra/pepin1979-vol1-fra/pepin1979-vol1-fra.htm).

Pourtant, après tous ces rapports et toutes ces conférences, le libellé de l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés est celui que nous connaissons si bien aujourd’hui : « […] partout dans la province où le nombre des enfants des citoyens qui ont ce droit est suffisant […] ». Le droit à l’éducation dans la langue de la minorité s’applique de la même façon dans toutes les provinces à majorité anglophone. Si le libellé de l’article 23 ne reconnaît pas la territorialité provinciale, ce n’est pas parce que les politiciens de l’époque n’y ont pas pensé. Dans une intervention à une réunion de premiers ministres le 9 juin 1980, René Lévesque réaffirmait l’opposition du Québec à l’enchâssement de droits linguistiques dans une nouvelle constitution canadienne en citant une lettre qu’il avait envoyée au premier ministre Pierre Elliot Trudeau en 1977 (http://www.saic.gouv.qc.ca/publications/Positions/Partie2/ReneLevesque1980.pdf) :

Un amendement constitutionnel restreindrait la compétence des législatures provinciales en matière d’éducation en limitant leur capacité de légiférer en cette matière. En ce qui concerne le Québec, mon gouvernement, de même que les gouvernements qui nous ont précédés, ont toujours estimé que les pouvoirs dont nous disposons, en matière d’éducation, sont absolument vitaux pour la sauvegarde de notre identité culturelle et que nous devons garder intacte toute notre marge de manœuvre à cet égard de façon à nous adapter à l’évolution de la situation, quelle qu’elle soit.

Ce principe fondamental me semble inconciliable avec votre proposition d’astreindre le Québec à une disposition constitutionnelle qui, même si elle était fondée sur une base différente de celle des autres provinces, constituerait en réalité l’abandon d’une partie de la compétence québécoise exclusive en matière d’éducation. Le Québec n’acceptera jamais que sa souveraineté en une matière aussi vitale soit remplacée par une compétence limitée sujette à l’interprétation judiciaire. Il serait impensable, en effet, que la Cour suprême du Canada, dont une majorité des membres seront toujours anglophones et non-québécois, prenne la place de l’Assemblée nationale du Québec comme autorité ultime en matière d’éducation.

Si la territorialité provinciale est rejetée dans l’article 23, c’est que le compromis politique jugé nécessaire à l’époque pour reconnaître le droit des minorités linguistiques à l’éducation dans leur langue exigeait une uniformité nationale qui dépassait cette territorialité sans pour autant modifier explicitement les pouvoirs donnés aux provinces par l’article 93. Trente ans plus tard, nous devons toutefois reconnaître que ce compromis politique est aussi la source du paradoxe des droits linguistiques au Canada. Sans Charte, les minorités linguistiques n’auraient pas de services dans leur langue puisque l’histoire de 1867 à 1982 montre une décroissance constante de la prestation de services dans la langue de la minorité dans les provinces canadiennes. D’un autre côté, la judiciarisation des questions linguistiques et les atermoiements qui entourent les litiges ont empêché des générations d’ayants droit d’exercer leurs droits et ont permis aux politiciens, autant au fédéral que dans les provinces, de se désengager de la question fondamentale de la protection des minorités linguistiques. Si les mentalités politiques ont changé dans quelques provinces de l’Est, il reste encore beaucoup de chemin à faire dans l’Ouest canadien comme les démontrent les nombreux litiges devant les tribunaux. L’enchâssement d’un compromis politique ne fait pas disparaître la responsabilité politique d’atteindre des objectifs du compromis. Il est grand temps de rappeler nos politiciens à l’ordre pour qu’ils exigent des gouvernements provinciaux non seulement l’application de l’article 23, mais aussi l’application de l’article 16 en Alberta, en Colombie-Britannique et partout au Canada.

Dans le prochain blogue, j’aimerais terminer la comparaison entre l’éducation en langue minoritaire et le multilinguisme en rappelant les différences qui existent entre l’article 23 et les articles 15, 26 et 27 de la Charte canadienne des droits et libertés.

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À propos de André Bourcier

André Bourcier possède un doctorat en linguistique de l'Université Laval. Dans ses recherches et publications, il s'est intéressé à l'aménagement linguistique des langues officielles en situation minoritaire et des langues autochtones du Canada. Il a été conseiller scolaire de la Commission scolaire francophone du Yukon no 23 de 2004 à 2013 et président de la CSFY de 2006 à 2013. Il a aussi siégé au conseil d'administration de la Fédération nationale des conseils scolaires francophones de 2006 à 2013. Il possède une connaissance pratique du droit linguistique au Canada grâce à son implication dans le recours sur l'application de l'article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés qui oppose le gouvernement du Territoire du Yukon à la CSFY.
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